北京城市總體規(guī)劃 （2016年-2035年） 市域空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃圖

《北京城市總體規(guī)劃（2016年-2035年）》自去年9月29日公布至今已經(jīng)近4個月了，這是新中國成立至今北京市編制的第7版總體規(guī)劃,。新版總規(guī)以習(xí)近平總書記“2·26”重要講話精神為指導(dǎo),，歷經(jīng)3年編制，共6萬余字,、135項任務(wù),，涉及首都戰(zhàn)略定位、疏解非首都功能,、科學(xué)配置資源要素,、加強歷史文化名城保護、提高城市治理能力,、實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化,、建設(shè)以首都為核心的世界級城市群、保障規(guī)劃實施等八方面內(nèi)容,。

落實“總規(guī)”已經(jīng)成為北京的“三件大事”之首（其余兩件分別是以“疏非”為牛鼻子促進協(xié)同發(fā)展以及積極籌辦冬奧會）,。隨著市兩會的召開,，圍繞“都”與“城”、“舍”與“得”,、“疏解”與“提升”的關(guān)系,，必將引發(fā)代表、委員們的深度思考：新版北京城市總規(guī)在更大的戰(zhàn)略空間上對首都的發(fā)展進行考量,，如何把新版總規(guī)落點落細(xì),？

為何突出城市空間疏解導(dǎo)向？

“一核”應(yīng)充分體現(xiàn)“四個中心”城市戰(zhàn)略定位“一區(qū)”體現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山”的理念

習(xí)近平總書記在視察北京時曾指出：“表面上看,，北京的問題是人口過多帶來的,，其實深層次上是功能太多帶來的。”

打開北京的城市地圖,，其形狀如一張方正的棋盤,。從二環(huán)到六環(huán)，“攤大餅式”的擴張發(fā)展曾一度明顯,，并帶來了嚴(yán)重的社會和環(huán)境問題,。

從1949年成為新中國的首都至今，北京已7次編制城市總體規(guī)劃,。北京青年報記者梳理歷次的北京城市總規(guī)發(fā)現(xiàn),，北京一直在尋求破解問題的對策，但是問題依然突出,。

2001年提出“單中心＋環(huán)線”的城市空間結(jié)構(gòu),，但城市的政治、商業(yè),、文化,、教育、醫(yī)療等核心功能過度集中于中心城區(qū),。在2005年國務(wù)院正式批復(fù)的《北京城市總體規(guī)劃（2004年-2020年）》中,，北京對空間布局進行大調(diào)整,，首次提出“兩軸－兩帶－多中心”的空間結(jié)構(gòu),，在指導(dǎo)城市建設(shè)發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用，但一些深層次矛盾和問題也逐步顯現(xiàn),，“大城市病”問題凸顯,。

因此在第七版城市總規(guī)編制中，如何通過優(yōu)化空間布局實現(xiàn)“疏解非首都功能”的意義就顯得格外重要,。

去年3月29日,，新版“北京總規(guī)”進行為期30天的公示，城市空間布局上,，提出在北京市域范圍內(nèi)形成“一主,、一副、兩軸、多點”的城市空間結(jié)構(gòu),，“一主”即中心城區(qū),，即城六區(qū)；“一副”即北京城市副中心,；“兩軸”即中軸線及其延長線,，長安街及其延長線；“多點”即順義,、大興等10個周邊城區(qū),。

去年5月17日，北京市委第十一屆十四次全會對新版“北京總規(guī)”草案進行了審議,。會后,，有關(guān)北京城市空間布局的提法，發(fā)生了明顯的變化,。在原有基礎(chǔ)上,，增加“一核（首都功能核心區(qū)）、一區(qū)（生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)）”,。這個新表述最終出現(xiàn)在第七版的城市總規(guī)中,。

“調(diào)整主要是為了更加突出首都功能、疏解導(dǎo)向與生態(tài)建設(shè),。”北京市規(guī)劃和國土資源管理委員會相關(guān)負(fù)責(zé)人解釋說,，“一核”從“一主”中強調(diào)出來，主要突出核心區(qū)作為全國政治中心,、文化中心和國際交往中心的核心承載區(qū),，明確“一核”應(yīng)充分體現(xiàn)“四個中心”城市戰(zhàn)略定位，全力做好“四個服務(wù)”,，保障中央黨政軍領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)高效開展工作,。針對核心區(qū)，一方面要疏解騰退區(qū)域性商品交易市場和大型醫(yī)療機構(gòu),，調(diào)整優(yōu)化傳統(tǒng)商業(yè)區(qū),，推動傳統(tǒng)平房區(qū)保護更新；另一方面要把疏解騰退空間優(yōu)先用于保障中央政務(wù)功能,，用于補足綠地,、水系及為本地居民服務(wù)的設(shè)施，同時加強環(huán)境整治,，加強精細(xì)化管理,，創(chuàng)建一流人居環(huán)境。

而“一區(qū)”則體現(xiàn)出“綠水青山就是金山銀山”的理念,。這一提法反映了在對待山區(qū)的發(fā)展理念上的深刻轉(zhuǎn)變,，其核心是要將保障首都生態(tài)安全作為首要任務(wù),，在此基礎(chǔ)上堅持綠色發(fā)展，建設(shè)好北京的“后花園”,。

　　實施新版總規(guī)難點在哪里,？

　　減量發(fā)展并非易事

　　要引導(dǎo)人口在更大區(qū)域空間有序流動

與前6版城市總規(guī)相比，新版北京城市總規(guī)最大的區(qū)別在于,，首次提出通過減量實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的理念,，改變了以往聚集資源謀發(fā)展的思維定式?？傄?guī)對中心城區(qū)提出了“三減”的管控要求,，即減少常住人口規(guī)模，減少城鄉(xiāng)建設(shè)用地,，減少產(chǎn)業(yè)用地,。

不過，減量發(fā)展執(zhí)行起來并非易事,。以最難管控的人口為例,，新版總規(guī)明確北京市常住人口規(guī)模到2020年控制在2300萬人以內(nèi)，2020年以后長期穩(wěn)定在這一水平,。但此前的規(guī)劃中,，北京市提出的人口控制目標(biāo)屢被打破。

根據(jù)北京市統(tǒng)計局,、國家統(tǒng)計局北京調(diào)查總隊近日發(fā)布的最新數(shù)據(jù),，到2017年末，北京市常住人口為2170.7萬人,，這意味著,，北京市常住人口的增量要在三年內(nèi)不能超過129萬。

市發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人曾表示,，人口調(diào)控目標(biāo)的安排,，是經(jīng)過了科學(xué)的測算和平衡，綜合考慮了首都水資源,、土地資源,、能源供應(yīng)以及綠色生態(tài)空間等多方面硬約束因素，與首都城市戰(zhàn)略定位是相適應(yīng)的,，也符合資源環(huán)境承載能力和全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的要求,，同時也符合特大型城市人口變化演進的規(guī)律,。

為守住人口總量的上限,，北京市提出要打好疏解整治促提升攻堅戰(zhàn)和持久戰(zhàn)，堅定不移地把疏解非首都功能,、城市綜合整治與人口調(diào)控緊密掛鉤,，堅決拆除違法建設(shè),，促進人隨功能走、人隨產(chǎn)業(yè)走,。同時要落實減量發(fā)展的要求,，全市城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量、中心城區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地,、平原地區(qū)開發(fā)強度要同步實現(xiàn)“三下降”,，從規(guī)劃土地的源頭上控制住建設(shè)規(guī)模，與人口規(guī)模掛鉤算賬,。此外,，還要在京津冀協(xié)同發(fā)展的大格局下謀劃人口調(diào)控，建設(shè)以首都為核心的世界級城市群,，在基礎(chǔ)設(shè)施,、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)建設(shè),、城鎮(zhèn)體系等方面率先突破,，主動對接雄安新區(qū)建設(shè)，引導(dǎo)人口在更大區(qū)域空間有序流動,。

為此,，在今年的兩會上，如何設(shè)定2018年的人口天花板,，將是把新一版城市總規(guī)落點落細(xì)的一大考量,。

　　總規(guī)落實的著力點在哪里？

　　核心城區(qū)控制詳規(guī)率先“發(fā)力”

　　“老城不能再拆了”有規(guī)可循

“三分規(guī)劃,、七分實施”,。除了市級層面，新版北京城市總規(guī)在落實中,，特別是在“老城保護”等方面,，各區(qū)也將承擔(dān)重任。事實上,，作為首都功能核心區(qū)的西城和東城兩區(qū)已經(jīng)開始著力落實,。

西城區(qū)率先在全市出臺《西城區(qū)街區(qū)整理實施方案》、《西城區(qū)街區(qū)整理城市設(shè)計導(dǎo)則》,、《西城區(qū)街區(qū)公共空間管理辦法》等三個政府文件,，將街區(qū)治理作為落實北京城市總規(guī)的抓手，以此提升中心城區(qū)的環(huán)境品質(zhì),。

根據(jù)西城區(qū)的規(guī)劃,，將劃分為80個街區(qū)單元，分成政務(wù)活動,、金融商務(wù),、繁華商業(yè),、傳統(tǒng)風(fēng)貌、交通樞紐,、公共休閑,、生活居住等7大功能，計劃利用3年時間,，實現(xiàn)街區(qū)環(huán)境面貌煥然一新,，打造安靜、舒適的居民生活休閑空間,。

在市規(guī)劃國土委規(guī)劃西城分局局長倪鋒看來,，以往的綜合整治和管理在綜合性上存在一定的欠缺，社區(qū)的管社區(qū),、風(fēng)貌的管風(fēng)貌,、配套的管配套。街區(qū)的劃分綜合考慮了區(qū)域功能定位,、空間風(fēng)貌特色,、公共服務(wù)設(shè)施配套以及社會管理等各方因素，通過街區(qū)整理全面提升城市品質(zhì),，以人民群眾滿意度和獲得感來衡量規(guī)劃的落實效果,。

東城區(qū)為落實新版城市總規(guī)，17個街道年內(nèi)將完成修訂控制性詳細(xì)規(guī)劃,。東城區(qū)副區(qū)長張立新表示,，不同于指導(dǎo)性的風(fēng)貌片區(qū)管控導(dǎo)則，這是北京城市總規(guī)下街區(qū)層級的更加詳細(xì)的控制性規(guī)劃,，屬于法定規(guī)劃,，將具體規(guī)定各個街區(qū)地塊性質(zhì)、建筑高度,、規(guī)模,，以及公共綠地、居住區(qū),、辦公區(qū),、路網(wǎng)等要素的規(guī)劃安排，管的是街區(qū)內(nèi)的建設(shè)行為,，作為申報建筑許可證時審批部門的法定審批依據(jù),。

此外，多位規(guī)劃界人士預(yù)測,，隨著下一步北京市編制首都功能核心區(qū)的控制性詳規(guī),，區(qū)級層面的規(guī)劃力量將加強。北青報記者從西城區(qū)獲悉，西城區(qū)將對規(guī)劃和國土部門進行合并,，強化執(zhí)行力度。

“目前西城區(qū)的規(guī)劃部門正進行核心區(qū)控制性詳規(guī)的前期調(diào)研工作,。”市規(guī)劃國土委規(guī)劃西城分局局長倪鋒透露,，“調(diào)研主要是對照1999版和2006版的控制性詳規(guī)，對現(xiàn)有的建設(shè)總量和布局以及用地性質(zhì)進行核對,。”

他舉例說,，西城的老城區(qū)有三類情況，一類是規(guī)劃完善的地區(qū),，這類地區(qū)將維持現(xiàn)狀,；第二類是歷史風(fēng)貌街區(qū)，在“老城不能再拆了”的規(guī)劃原則下,，要明確歷史街區(qū)的范圍,，并且將風(fēng)貌協(xié)調(diào)區(qū)納入歷史風(fēng)貌保護區(qū)；第三類屬于基礎(chǔ)設(shè)施相對落后的地區(qū),，將通過老舊小區(qū)改造和公共服務(wù)配套,，做好疏解整治和留白增綠改善環(huán)境。“下一步還要配合市里的部署,，對公共服務(wù)設(shè)施配套情況進行調(diào)研,，為今后規(guī)劃落實提供依據(jù)。”倪鋒說,。

倪鋒還表示,，北京城市總規(guī)中提出的“城市體檢”，意味著各區(qū)的落實情況將納入考核,。“此前西城區(qū)在‘十三五’中期評估,、名城保護方面已經(jīng)做到一年一體檢，未來仍然會把體檢考核機制落實好,，真正做到一張藍(lán)圖繪到底,。”

本版文/本報記者 李天際

圖示制作/沙楠