“改變政府作為居住用地唯一供應(yīng)者的情況。”國土資源部部長姜大明1月15日在全國國土資源工作會議上說的這句話,，一石激起千層浪,。他指出，我國將研究制定權(quán)屬不變,、符合規(guī)劃條件下,，非房地產(chǎn)企業(yè)依法取得使用權(quán)的土地作為住宅用地的辦法，深化利用農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點,，推動建立多主體供應(yīng),、多渠道保障租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居,。

分析人士認(rèn)為,，這意味著中國土地供應(yīng)將出現(xiàn)實質(zhì)性變化。政府不再壟斷住房用地,，而房地產(chǎn)開發(fā)商也不再是一手住房的唯一提供方,。未來，其他合法擁有土地使用權(quán)的主體,，在符合規(guī)劃的前提下,，也可以成為住房供應(yīng)方。而隨著更多房源進(jìn)入市場,，將有助于抑制地產(chǎn)投機(jī),，滿足住有所居，緩和部分大城市房價長期上漲的緊張局勢,。

非房企自有土地能否開發(fā)商品房,？

2018年是“房改”20周年。“中國房地產(chǎn)過去20年的發(fā)展歷史,，其實就是國有土地發(fā)展歷史,。特別是商品房住宅土地，來源單一,，地方土地財政依賴房地產(chǎn),，依賴土地招拍掛。國有土地招拍掛出讓,，是商品房住宅土地的唯一來源,。”中原地產(chǎn)首席分析師張大偉對《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者說。

據(jù)財政部發(fā)布的“2016年財政收支情況”顯示,，2016年,，全國國有土地使用權(quán)出讓收入37457億元,，同比增長15.1%。而2016年全國財政總收入15.9萬億元,，土地收入占財政總收入的比例高達(dá)23.5%,。

一線城市土地收入則尤為可觀。在剛剛過去的2017年,，北京市土地出讓金以2796億元名列榜首,，排名第二的杭州市也超過了2000億元。

深圳市房地產(chǎn)研究中心高級研究員李宇嘉告訴記者,，房改20年來,，國有土地出讓金累計規(guī)模為35萬億元，達(dá)到城市財政收入的40%左右,，成為城市基建擴(kuò)張的重要資金補(bǔ)充。

然而,，另一方面,，地方政府的“土地財政”卻備受詬病。有人認(rèn)為,，“土地財政”無疑是高房價的重要推手,。

“一些地方土地出讓部門有意無意地調(diào)節(jié)土地供應(yīng)節(jié)奏，熱點城市居住用地相對不足,，且土地出讓價格一再走高,，助推房價上漲。”張大偉說,。

而如何解決這個弊端,？張大偉認(rèn)為，首先居住用地供應(yīng)要相對充足,，才能緩解熱點地區(qū)樓市供需緊張局勢,。

除了地方政府，居住用地還能從哪兒來,？上海易居房地產(chǎn)研究院副院長楊紅旭對《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者分析,，還有兩種居住用地提供者：一類是村集體、企業(yè),。農(nóng)村建設(shè)用地（含宅基地）可以入市,，由農(nóng)村集體組織供地。“其實這項改革任務(wù)10年前就提出來了,，但一直沒能破冰,，這次借著全國13個城市試點集體建設(shè)用地建設(shè)租賃用房的狠勁，準(zhǔn)備闖關(guān)了,。”

另一類則是園區(qū),、工業(yè)區(qū),、國企手中的大量低效工業(yè)用地，也將開閘,，逐步轉(zhuǎn)換成住宅用地,，借此緩解大城市住宅用地嚴(yán)重不足的矛盾。這項改革,，也已經(jīng)“預(yù)備”幾年了,。

不過，值得注意的是,，非房地產(chǎn)企業(yè)自有土地“作為住宅用地”,，是否意味著可以作為商品房開發(fā)用地？能否開發(fā)商品房對外銷售,？

對此,，專家認(rèn)為不可過分樂觀。姜大明部長的表態(tài)中強(qiáng)調(diào)了兩個前提：“權(quán)屬不變”“符合規(guī)劃條件下”,，因此,，非商品房開發(fā)用地建設(shè)商品房對外出售的可能性不大。且無論從現(xiàn)行的法律法規(guī),，還是從目前各城市對土地財政的依賴來看,，短期內(nèi)徹底打破地方政府對商品房開發(fā)用地的高度壟斷，還不太現(xiàn)實,。

“過去很多企業(yè)有使用權(quán)的土地,，比如商業(yè)用地、工業(yè)用地,，在符合規(guī)劃條件下,，將來有可能可以轉(zhuǎn)變成出租房，不是保障房,，更不可能是商品房了,。”張大偉分析稱。

在1月15日全國國土資源工作會議分組討論中,，浙江省杭州市國土資源局局長謝建華說：目前,，城市住房用地供應(yīng)單一，主要是公開招拍掛出讓,。下一步,，要探索多種方式供應(yīng)，如協(xié)議出讓,、行政劃撥等,，而核心則是要厘清分類，依據(jù)保障類,、市場類,、長租型進(jìn)行供應(yīng),，要探索住宅多結(jié)構(gòu)形式供應(yīng)。而非房地產(chǎn)企業(yè)依法取得使用權(quán)的土地作為住宅用地的辦法,，將能夠提供更多租賃住房給買不起房子的人居住,。

房改前集資建房形式或?qū)⒃佻F(xiàn)

政府不再壟斷住房用地，盤活非房地產(chǎn)企業(yè)自有土地,、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地,，是貫徹中央提出的加快建立多主體供給、多渠道保障,、租購并舉住房制度的一項基礎(chǔ)性的土地制度變革,。

哪些主體會加入到住宅供應(yīng)的隊伍中來？

在專家看來,，“非房地產(chǎn)企業(yè)依法取得使用權(quán)的土地”還包括集體經(jīng)濟(jì)組織,、非開發(fā)類的相關(guān)企業(yè)、個人以及以持股方式持股的金融投資公司等取得使用權(quán)的土地,。其中,，國有企業(yè)用地的開發(fā)備受關(guān)注。

易居研究院智庫中心研究總監(jiān)嚴(yán)躍進(jìn)認(rèn)為,，對過去很少被提及用于住宅用地的國有企業(yè)工業(yè)用地，不排除一些大城市在土地增量市場有限的情況下,，會積極盤活此類存量土地,，為商品房、保障房,、共有產(chǎn)權(quán)房,、租賃住房的“四元產(chǎn)品線”提供更有保障的土地供應(yīng)。

事實上,，利用國有企業(yè)自有用地建設(shè)住宅此前已有先例,，但主要是提供保障性住房。

2013年10月,，北京推出自住型商品房,，并提出年底供應(yīng)2萬套的目標(biāo)。當(dāng)年11月,，北京市規(guī)劃展覽館展出了北京第一批自住房項目的規(guī)劃設(shè)計方案,，7個項目分布在朝陽、豐臺,、昌平,、海淀，基本都是靠國企自有用地建設(shè),。

據(jù)了解,，這些國企自有用地獲準(zhǔn)改變土地性質(zhì)蓋保障房,，通常都是以底價成交，企業(yè)不會直接獲得土地收益,。但盤活資源后,，可以從保障房配建的車庫、商業(yè)配套等項目中獲取收益,。

北京市住建委相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹,，北京進(jìn)一步引導(dǎo)和鼓勵全社會支持參與住房保障工作，其中,，鼓勵國有企業(yè)利用自有用地建設(shè)保障房,，加大政策支持力度，目前已建設(shè)約12萬套,。

“鼓勵國企拿出自有用地建設(shè)保障房,，是增加保障房的供給渠道,而非企業(yè)自建房為企業(yè)內(nèi)部職工福利分房。”上述負(fù)責(zé)人表示,，這些房源均面向社會符合條件的保障房家庭進(jìn)行公開配租配售,。

企業(yè)在自有土地上為員工建造住房，也成了一個新動向,。例如,，有媒體報道，格力,、華為等企業(yè)“造房行動”已經(jīng)開始,。華為為員工首批建造3萬套住房，員工以低于市場價70%的價格購買,，入職3年后可購買,，10年后可轉(zhuǎn)讓。格力電器董事長董明珠日前也透露,，為了穩(wěn)定人才隊伍,，她這兩年在思考，讓8萬格力電器的員工每人有兩室一廳的房子,。

分析人士認(rèn)為,，“非房地產(chǎn)企業(yè)依法取得使用權(quán)的土地作為住宅用地”新政落地后，預(yù)期一線二線城市的大企業(yè),，可能也會隨著格力,、華為開始“造房行動”。

而類似房改前集資建房的形式或?qū)⒃佻F(xiàn),。北京市房地產(chǎn)法學(xué)會副會長兼秘書長,、首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)教授趙秀池表示，今后不一定是房地產(chǎn)開發(fā)商拿地建房,，比如房改前有過住房合作社形式,、再比如單位拿地建房,。類似于房改前集資建房的形式，大家先湊錢,，公司集合了錢,，拿地建房，再以成本價分房,。

房價受何影響,？

哪類市場受影響最大？

公眾最為關(guān)注的是,，上述新政施行后,，將對房價產(chǎn)生什么影響。

李宇嘉對《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者分析,，從供給側(cè)改革角度看,，若供給渠道多元，供應(yīng)源頭上形成競爭,，將改變獨(dú)家供應(yīng)下的“供地荒”現(xiàn)象,，降低供應(yīng)成本，特別是降低被地價推高的房價,。

楊紅旭也認(rèn)為,，這屬于房地產(chǎn)供給側(cè)改革，也是房地產(chǎn)長效機(jī)制的重要組成部分,，有助于緩和部分大城市房價長期上漲的緊張局勢,。但他也對《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者表示，改革會遇到各種阻力,，推進(jìn)沒那么快，不會立即傳遞到房價上去,。

哪類市場受影響最大,？張大偉認(rèn)為，政府不再壟斷住房土地供應(yīng),，對集體土地價值將產(chǎn)生非常大的提升,，其中，城市租賃市場影響最大,，對于商品房住宅市場來說也能起到緩解供需的作用,。“需要注意的是，住房包括商品房,、保障房,、租賃房等，住房不能等同于商品房,，目前看,，政策更多提及的是租賃住房試點,，集體土地用作租賃用地是試點方向。”

事實上,，北京,、上海等地已開始試點集體租賃住房。2017年8月,，國土部明確北京,、上海、南京,、杭州,、廈門、武漢,、合肥,、鄭州、廣州,、佛山,、肇慶、沈陽,、成都13個城市開展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點,。在試點城市，村鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織可以自行開發(fā)運(yùn)營,，也可以通過聯(lián)營,、入股等方式建設(shè)運(yùn)營集體租賃住房。

張大偉認(rèn)為,，國土部鼓勵集體用地建設(shè)租賃房,，有利于提高用地指標(biāo)緊張的城市加快租賃房源供應(yīng)的可能性。13個城市基本都屬于一二線城市,，這些城市國有土地供應(yīng)相對緊張,，而部分區(qū)域存在城中村等集體土地，如果部分城中村等集體土地進(jìn)入租賃市場將有利于房源供應(yīng),，也有利于城中村改造,。

根據(jù)部署，北京市計劃于2017—2021年的5年內(nèi)供應(yīng)1000公頃集體土地,，用于建設(shè)集體租賃住房,。張大偉分析稱，1000公頃集體土地,，大約可建設(shè)30萬～40萬套出租房,，“將有效緩解區(qū)域租賃市場供需不平衡，住房租金也會下調(diào)”。

（本文刊發(fā)于《中國經(jīng)濟(jì)周刊》2018年第4期）