●經(jīng)過近20年的住房制度改革和發(fā)展,，住房總量供不應(yīng)求矛盾已經(jīng)得到明顯緩解,，必須轉(zhuǎn)變過去供不應(yīng)求階段的住房發(fā)展理念,，形成以人為本的住房發(fā)展理念，在發(fā)展中保障和改善民生,，補(bǔ)齊民生短板,、全面改善居住條件,。

●面對(duì)新的住房發(fā)展階段,，亟須改變住房宏觀調(diào)控工具化的傾向,，改變過度強(qiáng)調(diào)住房經(jīng)濟(jì)屬性的傾向，讓住房回歸居住本質(zhì)屬性,，針對(duì)不同收入,、不同區(qū)域的差異性，根據(jù)分層,、分城施策原則,，精準(zhǔn)界定不同類型住房產(chǎn)品的屬性。

●針對(duì)住房發(fā)展的不平衡不充分矛盾,，我們亟須根據(jù)不同屬性住房需求特點(diǎn),，構(gòu)建多主體供給、多渠道保障,、租購(gòu)并舉的住房制度,。

經(jīng)過近20年的住房制度改革和發(fā)展，我國(guó)城鎮(zhèn)居民住房條件得到明顯改善,，2016年城市人均居住建筑面積達(dá)到36.6平方米,，比1998年住房制度改革之初幾乎翻了一番。住房總量供不應(yīng)求矛盾已經(jīng)得到明顯緩解,，同時(shí),，住房發(fā)展不平衡不充分矛盾仍然存在，并對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)平衡,、新型城鎮(zhèn)化以及金融風(fēng)險(xiǎn)的影響日益突出,。

十九大報(bào)告提出，堅(jiān)持房子是用來住的,、不是用來炒的定位,，加快建立多主體供給、多渠道保障,、租購(gòu)并舉的住房制度,，讓全體人民住有所居，系統(tǒng)闡述了未來一個(gè)階段我國(guó)住房政策的價(jià)值取向,、制度框架和發(fā)展目標(biāo),，為解決新時(shí)代住房領(lǐng)域的不平衡不充分矛盾提供了一個(gè)清晰的路線圖和解決方案。

　　新時(shí)代需要建立

　　新的住房發(fā)展理念

近年來,，住房迅猛發(fā)展對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì),、地方財(cái)政、金融資產(chǎn)以及家庭財(cái)富等方面產(chǎn)生了巨大拉動(dòng)作用,。主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

第一,，房地產(chǎn)成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要?jiǎng)恿Α?016年房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)的增加值占GDP比重為13.1%,，房地產(chǎn)的帶動(dòng)作用可以涉及到整個(gè)經(jīng)濟(jì)的30%左右。第二,，房地產(chǎn)成為地方財(cái)力的重要支撐,。2016年國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入3.7萬億，相當(dāng)于當(dāng)年地方政府本級(jí)稅收收入的57.9%,。第三,，房地產(chǎn)相關(guān)貸款成為銀行資產(chǎn)配置主體。截至2016年末,，全國(guó)主要金融機(jī)構(gòu)（含外資）房地產(chǎn)貸款余額為26.7萬億,，占各項(xiàng)貸款余額的25%。第四,，住房成為居民重要的家庭財(cái)富,。據(jù)有關(guān)測(cè)算，中國(guó)城鎮(zhèn)居民住房資產(chǎn)占總資產(chǎn)的比重為69%,，而美國(guó)這一比例僅為29%,。

但從經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要求以及金融系統(tǒng)穩(wěn)健性來看,，房地產(chǎn)的高速發(fā)展具有階段性,，并且是不可持續(xù)的。

第一,，房地產(chǎn)投資對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)作用下降是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律,。根據(jù)全國(guó)第六次人口普查數(shù)據(jù)和近年來住房建設(shè)竣工情況測(cè)算，在全國(guó)城鎮(zhèn)常住人口中,，家庭戶均住房套數(shù)已經(jīng)達(dá)到1.0套以上,，即過去住房供不應(yīng)求的總體矛盾已經(jīng)得到緩解，本地戶籍城鎮(zhèn)居民的住房問題已經(jīng)得到基本解決,。中國(guó)住房已經(jīng)進(jìn)入新的發(fā)展階段,，原來動(dòng)輒兩位數(shù)的投資增速將不會(huì)成為常態(tài)。

第二,，房地產(chǎn)吸引大量財(cái)富涌入的“一枝獨(dú)秀”局面不可持續(xù),。除了一般意義上的銀行信貸，一些金融資產(chǎn)還通過信托,、理財(cái)?shù)惹肋M(jìn)入房地產(chǎn)領(lǐng)域,，有些人還通過消費(fèi)貸、經(jīng)營(yíng)貸等方式為房地產(chǎn)提供杠桿,。這必然帶來兩方面嚴(yán)重結(jié)果,。一方面是家庭消費(fèi)潛力萎縮，特別是一些住房抵押貸款還款比例過高的家庭，消費(fèi)能力和發(fā)展能力被嚴(yán)重削弱,。另一方面,，由于資金過度配置給房地產(chǎn)領(lǐng)域，直接導(dǎo)致實(shí)體經(jīng)濟(jì)融資被擠占,，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)失衡局面,。

第三，房地產(chǎn)市場(chǎng)高位運(yùn)行導(dǎo)致新型城鎮(zhèn)化成本抬升,，提高了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城門檻。相當(dāng)一部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的家庭財(cái)富積累還相對(duì)薄弱,，高企的房?jī)r(jià)勢(shì)必增加新市民進(jìn)城的綜合成本,，進(jìn)而影響到新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程。

第四,，房地產(chǎn)泡沫逐步積累將對(duì)金融體系的穩(wěn)健性產(chǎn)生潛在風(fēng)險(xiǎn),。從美國(guó)、日本和香港住房市場(chǎng)變化和政策變化情況觀察,，過度加杠桿甚至較長(zhǎng)時(shí)間維持低利率是房?jī)r(jià)大幅上漲并產(chǎn)生房地產(chǎn)泡沫的重要原因,。

第五，住房的財(cái)富效應(yīng)導(dǎo)致社會(huì)群體分化,，有房無房家庭之間的財(cái)富懸殊,。由于近年來房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)普漲且幅度較大，前期購(gòu)房家庭的資本利得豐厚,。同時(shí),，住房資產(chǎn)在信貸杠桿的作用下，催生了自我強(qiáng)化的馬太效應(yīng),。對(duì)于中高收入家庭來說,，由于更具備使用信貸杠桿的能力，所以也更容易享受到住房資產(chǎn)增值的收益,。對(duì)于中低收入家庭來說,，商業(yè)性信貸支持不足，即使是購(gòu)買首套,、中小戶型的住房也往往會(huì)面臨貸款額度不足,、貸款成本壓力相對(duì)較大的問題。另外,，住房市場(chǎng)的區(qū)域分化也造成不同地區(qū)的家庭財(cái)富差距拉大傾向,。

面對(duì)新時(shí)代的新特點(diǎn)新要求，面對(duì)住房領(lǐng)域發(fā)展不平衡不充分問題,，必須轉(zhuǎn)變過去供不應(yīng)求階段的住房發(fā)展理念,，堅(jiān)持房子是用來住的、不是用來炒的定位，真正形成以人為本的住房發(fā)展理念,，在發(fā)展中保障和改善民生,，補(bǔ)齊民生短板、全面改善居住條件,。與此同時(shí),，要提高防范房地產(chǎn)市場(chǎng)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)能力，不斷完善財(cái)政,、稅收,、金融、土地,、規(guī)劃等相關(guān)公共政策體系,，有效控制防范房地產(chǎn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，從而實(shí)現(xiàn)住房平穩(wěn)健康發(fā)展,，確保廣大居民能夠安居樂業(yè),，實(shí)現(xiàn)住有所居的發(fā)展目標(biāo)，不斷滿足人民日益增長(zhǎng)的對(duì)美好生活的需要,。

　　新時(shí)代需要

　　準(zhǔn)確界定住房屬性

住房既是具有居住功能的民生產(chǎn)品,，也是具有較高價(jià)值量的資本品。在住房總量供不應(yīng)求的階段,，房?jī)r(jià)持續(xù)走高的主要?jiǎng)恿κ枪┣蠡久嬖斐傻?，即使出現(xiàn)階段性庫(kù)存往往會(huì)在下一個(gè)經(jīng)濟(jì)周期中被消化掉，這也是過去10余年中國(guó)住房市場(chǎng)價(jià)格特征的基本邏輯,。但在住房供求總量達(dá)到基本平衡的階段以后,，住房市場(chǎng)對(duì)信貸、稅收,、土地等政策更加敏感,，或者說更容易在不當(dāng)?shù)恼叽碳は拢T發(fā)房地產(chǎn)市場(chǎng)泡沫,。

因此,，面對(duì)新的住房發(fā)展階段，亟須改變住房宏觀調(diào)控工具化的傾向,，改變過度強(qiáng)調(diào)住房經(jīng)濟(jì)屬性的傾向,，更加準(zhǔn)確界定住房的本質(zhì)屬性。新時(shí)代的住房理念就是要讓住房回歸居住本質(zhì)屬性,，與此同時(shí),，針對(duì)不同收入、不同區(qū)域的差異性,，根據(jù)分層,、分城施策原則,，精準(zhǔn)界定不同類型住房產(chǎn)品的屬性。

對(duì)低收入住房困難家庭,，政府應(yīng)提供具有福利性住房,。

低收入居民的住房水平不僅是反映一個(gè)國(guó)家（地區(qū)）經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和居民生活水平的重要標(biāo)志，而且對(duì)于改善民生,，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定都具有重要意義,。因此，確保低收入居民“住有所居”是各國(guó)公共政策的重要目標(biāo)和主要著力點(diǎn),。

無論是采取實(shí)物配租方式,，還是提供租賃補(bǔ)貼，政府必須為民生兜底,，加大財(cái)政投入力度,，責(zé)無旁貸地為低收入住房困難家庭提供救濟(jì)型住房產(chǎn)品。美國(guó)政府對(duì)低收入家庭的住房保障方式就隨著不同發(fā)展階段調(diào)整住房政策,，在1940年代的住房嚴(yán)重短缺階段，直接為低收入群體建設(shè)租賃住房,，當(dāng)1960年代住房短缺問題緩解之后,，提出補(bǔ)貼住房建設(shè)計(jì)劃和房租補(bǔ)貼計(jì)劃，當(dāng)住房供求進(jìn)入到更加平衡階段,，聯(lián)邦政府逐步減少對(duì)公共住房的直接參與,，而是通過稅收抵扣等間接政策，幫助低收入家庭減輕住房支付壓力,。

對(duì)中等收入家庭,，特別是“夾心層”家庭，政府應(yīng)提供多種形式的支持,，保障其基本居住,。

所謂“夾心層”家庭是那些家庭收入超出住房保障標(biāo)準(zhǔn)，但又難以完全通過市場(chǎng)化渠道解決住房的家庭,。

在解決夾心層家庭住房困難時(shí),，必須考慮中國(guó)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的一個(gè)特殊性——新市民。即在夾心層家庭中,，與原來的當(dāng)?shù)厥忻裣啾?，新市民的住房矛盾更為突出。有關(guān)數(shù)據(jù)表明,，中國(guó)城鎮(zhèn)住房自有率高達(dá)88%左右,。但從戶籍結(jié)構(gòu)分析，我國(guó)新市民的住房自有率為65%,，農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工者的住房自有率則更低,，這表明在新型城鎮(zhèn)化過程中，新市民住房租賃需求規(guī)模較大，對(duì)住房租賃市場(chǎng)有效供給提出更高要求,。同時(shí),，新市民呈現(xiàn)家庭化流動(dòng)趨勢(shì)。新市民租賃需求也從過去單身住房為主,，正在向核心家庭住房需求轉(zhuǎn)變,，這對(duì)租賃住房質(zhì)量、功能適用性,、居住私密性都提出更高要求,。

相當(dāng)一部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的家庭財(cái)富積累還相對(duì)薄弱，新市民的住房支付能力與真正實(shí)現(xiàn)購(gòu)房需求仍有一定差距,。因此,，政府應(yīng)該對(duì)夾心層家庭，特別是新市民家庭購(gòu)買首套,、中小戶型,、中低價(jià)位的自住住房，提供相應(yīng)的政策支持,，推動(dòng)新市民家庭完成城鎮(zhèn)化進(jìn)程,。

對(duì)高收入家庭，政府提供市場(chǎng)化屬性的商品住房,。

應(yīng)客觀看待住房的投資屬性和財(cái)富屬性,，使高收入家庭通過健康有序的房地產(chǎn)市場(chǎng)解決住房問題，并逐步提升居住品質(zhì),。

對(duì)商品房市場(chǎng),，限制其投資屬性過度膨脹，抬高投機(jī)需求入場(chǎng)門檻,。采取政策性手段和市場(chǎng)化手段相結(jié)合的方式,，降低商品房市場(chǎng)“順周期”效應(yīng)。對(duì)市場(chǎng)化屬性的住房,，政府要做的是提供良好規(guī)范的市場(chǎng)環(huán)境,，及時(shí)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示和控制，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用,。

　　構(gòu)建多主體供給,、多渠道保障、

　　租購(gòu)并舉的住房制度

針對(duì)上述住房發(fā)展的不平衡不充分矛盾,，我們亟須根據(jù)不同屬性住房需求特點(diǎn),，構(gòu)建多主體供給、多渠道保障,、租購(gòu)并舉的住房制度,。

形成多主體,、多渠道的住房供應(yīng)體系。

對(duì)低收入家庭住房,，應(yīng)充分發(fā)揮政府主體責(zé)任,。在供求關(guān)系寬松的地區(qū)，以租金補(bǔ)貼或租房券為主,，讓低收入家庭通過租賃市場(chǎng)解決住房困難,。在供求關(guān)系緊張的地區(qū)，仍要適當(dāng)建設(shè)由財(cái)政支出為主的公共租賃住房,。對(duì)夾心層家庭,，進(jìn)一步增加供給渠道，逐步將新市民納入公共租賃住房體系,。引入專業(yè)住房租賃機(jī)構(gòu),，提高租賃住房項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)水平。向已經(jīng)具備穩(wěn)定就業(yè)的首次購(gòu)房家庭提供共有產(chǎn)權(quán)住房,，嚴(yán)格設(shè)置共有產(chǎn)權(quán)住房的退出方式,，避免公共補(bǔ)貼泛化和流失。對(duì)高收入家庭,，則完全通過更加規(guī)范的房地產(chǎn)市場(chǎng)來提供住房,。

優(yōu)化和拓寬土地供給渠道。

選擇區(qū)位適宜的農(nóng)村集體建設(shè)用地,，建設(shè)租賃型住房和共有產(chǎn)權(quán)住房，兼顧政府,、村集體和個(gè)人利益,，控制好土地的征地拆遷成本，降低租賃住房項(xiàng)目的綜合成本,，使參與建設(shè)運(yùn)營(yíng)的社會(huì)資本形成合理的投資收益預(yù)期,。在城市建成區(qū)內(nèi)，釋放閑置土地的潛力,，由政府成立的公司統(tǒng)一建設(shè)公共租賃住房或共有產(chǎn)權(quán)住房,。提高土地規(guī)劃與城市總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃協(xié)調(diào)性,，提高多規(guī)合一力度,。按照城市功能發(fā)展的客觀需要，調(diào)整好住宅用地與產(chǎn)業(yè)用地的比例關(guān)系,，解決住宅用地價(jià)格和工業(yè)用地價(jià)格的剪刀差問題,，實(shí)現(xiàn)住宅、工業(yè),、商業(yè)三者用地的協(xié)調(diào)配置,。

　　完善房地產(chǎn)稅收體系,。

對(duì)參與建設(shè)公共租賃住房的機(jī)構(gòu)，在企業(yè)所得稅和增值稅環(huán)節(jié)應(yīng)給予較大幅度的減免,，切實(shí)提高項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)上的可持續(xù)性,。鼓勵(lì)業(yè)主將住房交由政府所屬機(jī)構(gòu)代持經(jīng)營(yíng)，并在個(gè)人所得稅甚至是未來開征的房產(chǎn)稅等方面給予優(yōu)惠,。在總體稅負(fù)水平不增加的基礎(chǔ)上,，適時(shí)推出房產(chǎn)稅，調(diào)整好交易環(huán)節(jié)和持有環(huán)節(jié)的稅負(fù)分配,，覆蓋到存量房和新建住房,，不能造成稅收不公平現(xiàn)象，處理好土地出讓收益與房產(chǎn)稅的關(guān)系,，對(duì)每個(gè)家庭采取足夠的減免額度,，減少征收房產(chǎn)稅對(duì)普通收入家庭的沖擊，通過適宜的累進(jìn)制設(shè)計(jì),，充分發(fā)揮對(duì)社會(huì)財(cái)富分配的調(diào)整作用,。

　　發(fā)展多層次的住房金融制度。

近期,，住房貸款的綜合加權(quán)利率持續(xù)走高,，這與商業(yè)性信貸規(guī)模收緊和風(fēng)險(xiǎn)控制有直接關(guān)系。一方面的確有效抑制了投資投機(jī)需求,，另一方面也使基本自住需求受到明顯抑制,，有些城市購(gòu)買首套住房的利率也調(diào)整到1.1倍利率。

縱觀歷次房地產(chǎn)調(diào)控,，之所以出現(xiàn)一收就冷,、一放就熱的現(xiàn)象，一個(gè)很重要的原因就是住房金融調(diào)控的精準(zhǔn)度不夠,。在既有的住房金融制度下,，很難實(shí)現(xiàn)自住需求與投資需求的分層調(diào)控。因此,，亟須加快形成商業(yè)性住房金融與政策性住房金融互為補(bǔ)充的制度體系,。可積極穩(wěn)慎推進(jìn)住房公積金制度改革,，建立政策性住房金融機(jī)構(gòu),，利用好互助性住房?jī)?chǔ)蓄金融自身優(yōu)勢(shì)，通過個(gè)人所得稅減免,、政府貼息支持,、合理制定貸款模式，實(shí)現(xiàn)向中低價(jià)位,、中小套型,、首套置業(yè)的基本住房需求傾斜,，為基本住房需求提供穩(wěn)定、長(zhǎng)期,、低息的住房抵押貸款,。為提高住房公積金制度本身的吸引力，可向共有產(chǎn)權(quán)住房,、公共租賃住房建設(shè)提供建設(shè)貸款,，并優(yōu)先向住房公積金繳存人進(jìn)行配售、配租,。在國(guó)家層面建立統(tǒng)一的住房公積金流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu),，通過政府信用支持、發(fā)行金融債,、資產(chǎn)證券化等多種手段,，發(fā)揮住房公積金對(duì)基本住房需求的政策支持潛力。

（作者系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員）