●經(jīng)過近20年的住房制度改革和發(fā)展,，住房總量供不應(yīng)求矛盾已經(jīng)得到明顯緩解,，必須轉(zhuǎn)變過去供不應(yīng)求階段的住房發(fā)展理念，形成以人為本的住房發(fā)展理念,，在發(fā)展中保障和改善民生,，補齊民生短板、全面改善居住條件,。

●面對新的住房發(fā)展階段,，亟須改變住房宏觀調(diào)控工具化的傾向，改變過度強調(diào)住房經(jīng)濟(jì)屬性的傾向,，讓住房回歸居住本質(zhì)屬性,，針對不同收入、不同區(qū)域的差異性,，根據(jù)分層,、分城施策原則，精準(zhǔn)界定不同類型住房產(chǎn)品的屬性,。

●針對住房發(fā)展的不平衡不充分矛盾,，我們亟須根據(jù)不同屬性住房需求特點，構(gòu)建多主體供給,、多渠道保障,、租購并舉的住房制度,。

經(jīng)過近20年的住房制度改革和發(fā)展，我國城鎮(zhèn)居民住房條件得到明顯改善,，2016年城市人均居住建筑面積達(dá)到36.6平方米,，比1998年住房制度改革之初幾乎翻了一番。住房總量供不應(yīng)求矛盾已經(jīng)得到明顯緩解,，同時,，住房發(fā)展不平衡不充分矛盾仍然存在，并對經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)平衡,、新型城鎮(zhèn)化以及金融風(fēng)險的影響日益突出,。

十九大報告提出，堅持房子是用來住的,、不是用來炒的定位,，加快建立多主體供給、多渠道保障,、租購并舉的住房制度,，讓全體人民住有所居，系統(tǒng)闡述了未來一個階段我國住房政策的價值取向,、制度框架和發(fā)展目標(biāo),，為解決新時代住房領(lǐng)域的不平衡不充分矛盾提供了一個清晰的路線圖和解決方案。

　　新時代需要建立

　　新的住房發(fā)展理念

近年來,，住房迅猛發(fā)展對宏觀經(jīng)濟(jì),、地方財政、金融資產(chǎn)以及家庭財富等方面產(chǎn)生了巨大拉動作用,。主要表現(xiàn)為以下幾個方面：

第一,，房地產(chǎn)成為拉動經(jīng)濟(jì)增長的重要動力。2016年房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)的增加值占GDP比重為13.1%,，房地產(chǎn)的帶動作用可以涉及到整個經(jīng)濟(jì)的30%左右,。第二，房地產(chǎn)成為地方財力的重要支撐,。2016年國有土地使用權(quán)出讓收入3.7萬億,，相當(dāng)于當(dāng)年地方政府本級稅收收入的57.9%。第三,，房地產(chǎn)相關(guān)貸款成為銀行資產(chǎn)配置主體,。截至2016年末,，全國主要金融機(jī)構(gòu)（含外資）房地產(chǎn)貸款余額為26.7萬億,，占各項貸款余額的25%。第四,，住房成為居民重要的家庭財富,。據(jù)有關(guān)測算,，中國城鎮(zhèn)居民住房資產(chǎn)占總資產(chǎn)的比重為69%，而美國這一比例僅為29%,。

但從經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律,、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要求以及金融系統(tǒng)穩(wěn)健性來看，房地產(chǎn)的高速發(fā)展具有階段性,，并且是不可持續(xù)的,。

第一，房地產(chǎn)投資對宏觀經(jīng)濟(jì)帶動作用下降是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律,。根據(jù)全國第六次人口普查數(shù)據(jù)和近年來住房建設(shè)竣工情況測算,，在全國城鎮(zhèn)常住人口中，家庭戶均住房套數(shù)已經(jīng)達(dá)到1.0套以上,，即過去住房供不應(yīng)求的總體矛盾已經(jīng)得到緩解,，本地戶籍城鎮(zhèn)居民的住房問題已經(jīng)得到基本解決。中國住房已經(jīng)進(jìn)入新的發(fā)展階段,，原來動輒兩位數(shù)的投資增速將不會成為常態(tài),。

第二，房地產(chǎn)吸引大量財富涌入的“一枝獨秀”局面不可持續(xù),。除了一般意義上的銀行信貸,，一些金融資產(chǎn)還通過信托、理財?shù)惹肋M(jìn)入房地產(chǎn)領(lǐng)域,，有些人還通過消費貸,、經(jīng)營貸等方式為房地產(chǎn)提供杠桿。這必然帶來兩方面嚴(yán)重結(jié)果,。一方面是家庭消費潛力萎縮,，特別是一些住房抵押貸款還款比例過高的家庭，消費能力和發(fā)展能力被嚴(yán)重削弱,。另一方面,，由于資金過度配置給房地產(chǎn)領(lǐng)域，直接導(dǎo)致實體經(jīng)濟(jì)融資被擠占,，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)失衡局面,。

第三，房地產(chǎn)市場高位運行導(dǎo)致新型城鎮(zhèn)化成本抬升,，提高了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城門檻,。相當(dāng)一部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的家庭財富積累還相對薄弱，高企的房價勢必增加新市民進(jìn)城的綜合成本,，進(jìn)而影響到新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程,。

第四，房地產(chǎn)泡沫逐步積累將對金融體系的穩(wěn)健性產(chǎn)生潛在風(fēng)險。從美國,、日本和香港住房市場變化和政策變化情況觀察,，過度加杠桿甚至較長時間維持低利率是房價大幅上漲并產(chǎn)生房地產(chǎn)泡沫的重要原因。

第五,，住房的財富效應(yīng)導(dǎo)致社會群體分化,，有房無房家庭之間的財富懸殊。由于近年來房地產(chǎn)市場持續(xù)普漲且幅度較大,，前期購房家庭的資本利得豐厚,。同時，住房資產(chǎn)在信貸杠桿的作用下,，催生了自我強化的馬太效應(yīng),。對于中高收入家庭來說，由于更具備使用信貸杠桿的能力,，所以也更容易享受到住房資產(chǎn)增值的收益,。對于中低收入家庭來說，商業(yè)性信貸支持不足,，即使是購買首套,、中小戶型的住房也往往會面臨貸款額度不足、貸款成本壓力相對較大的問題,。另外,，住房市場的區(qū)域分化也造成不同地區(qū)的家庭財富差距拉大傾向。

面對新時代的新特點新要求,，面對住房領(lǐng)域發(fā)展不平衡不充分問題,，必須轉(zhuǎn)變過去供不應(yīng)求階段的住房發(fā)展理念，堅持房子是用來住的,、不是用來炒的定位,，真正形成以人為本的住房發(fā)展理念，在發(fā)展中保障和改善民生,，補齊民生短板,、全面改善居住條件。與此同時,，要提高防范房地產(chǎn)市場系統(tǒng)性風(fēng)險能力,，不斷完善財政、稅收,、金融,、土地、規(guī)劃等相關(guān)公共政策體系,，有效控制防范房地產(chǎn)系統(tǒng)性風(fēng)險,，從而實現(xiàn)住房平穩(wěn)健康發(fā)展,，確保廣大居民能夠安居樂業(yè)，實現(xiàn)住有所居的發(fā)展目標(biāo),，不斷滿足人民日益增長的對美好生活的需要。

　　新時代需要

　　準(zhǔn)確界定住房屬性

住房既是具有居住功能的民生產(chǎn)品,，也是具有較高價值量的資本品,。在住房總量供不應(yīng)求的階段，房價持續(xù)走高的主要動力是供求基本面造成的,，即使出現(xiàn)階段性庫存往往會在下一個經(jīng)濟(jì)周期中被消化掉,，這也是過去10余年中國住房市場價格特征的基本邏輯。但在住房供求總量達(dá)到基本平衡的階段以后,，住房市場對信貸,、稅收、土地等政策更加敏感,，或者說更容易在不當(dāng)?shù)恼叽碳は?，誘發(fā)房地產(chǎn)市場泡沫。

因此,，面對新的住房發(fā)展階段,，亟須改變住房宏觀調(diào)控工具化的傾向，改變過度強調(diào)住房經(jīng)濟(jì)屬性的傾向,，更加準(zhǔn)確界定住房的本質(zhì)屬性,。新時代的住房理念就是要讓住房回歸居住本質(zhì)屬性，與此同時,，針對不同收入,、不同區(qū)域的差異性，根據(jù)分層,、分城施策原則,，精準(zhǔn)界定不同類型住房產(chǎn)品的屬性。

對低收入住房困難家庭,，政府應(yīng)提供具有福利性住房,。

低收入居民的住房水平不僅是反映一個國家（地區(qū)）經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和居民生活水平的重要標(biāo)志，而且對于改善民生,，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定都具有重要意義,。因此，確保低收入居民“住有所居”是各國公共政策的重要目標(biāo)和主要著力點,。

無論是采取實物配租方式,，還是提供租賃補貼，政府必須為民生兜底,，加大財政投入力度,，責(zé)無旁貸地為低收入住房困難家庭提供救濟(jì)型住房產(chǎn)品。美國政府對低收入家庭的住房保障方式就隨著不同發(fā)展階段調(diào)整住房政策，在1940年代的住房嚴(yán)重短缺階段,，直接為低收入群體建設(shè)租賃住房,，當(dāng)1960年代住房短缺問題緩解之后，提出補貼住房建設(shè)計劃和房租補貼計劃,，當(dāng)住房供求進(jìn)入到更加平衡階段,，聯(lián)邦政府逐步減少對公共住房的直接參與，而是通過稅收抵扣等間接政策,，幫助低收入家庭減輕住房支付壓力,。

對中等收入家庭，特別是“夾心層”家庭,，政府應(yīng)提供多種形式的支持,，保障其基本居住。

所謂“夾心層”家庭是那些家庭收入超出住房保障標(biāo)準(zhǔn),，但又難以完全通過市場化渠道解決住房的家庭,。

在解決夾心層家庭住房困難時，必須考慮中國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的一個特殊性——新市民,。即在夾心層家庭中,，與原來的當(dāng)?shù)厥忻裣啾龋率忻竦淖》棵芨鼮橥怀?。有關(guān)數(shù)據(jù)表明,，中國城鎮(zhèn)住房自有率高達(dá)88%左右。但從戶籍結(jié)構(gòu)分析,，我國新市民的住房自有率為65%,，農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工者的住房自有率則更低，這表明在新型城鎮(zhèn)化過程中,，新市民住房租賃需求規(guī)模較大,，對住房租賃市場有效供給提出更高要求。同時,，新市民呈現(xiàn)家庭化流動趨勢,。新市民租賃需求也從過去單身住房為主，正在向核心家庭住房需求轉(zhuǎn)變,，這對租賃住房質(zhì)量,、功能適用性、居住私密性都提出更高要求,。

相當(dāng)一部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的家庭財富積累還相對薄弱,，新市民的住房支付能力與真正實現(xiàn)購房需求仍有一定差距。因此,，政府應(yīng)該對夾心層家庭,，特別是新市民家庭購買首套,、中小戶型、中低價位的自住住房,，提供相應(yīng)的政策支持,，推動新市民家庭完成城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

對高收入家庭,，政府提供市場化屬性的商品住房,。

應(yīng)客觀看待住房的投資屬性和財富屬性，使高收入家庭通過健康有序的房地產(chǎn)市場解決住房問題,，并逐步提升居住品質(zhì)。

對商品房市場,，限制其投資屬性過度膨脹,，抬高投機(jī)需求入場門檻。采取政策性手段和市場化手段相結(jié)合的方式,，降低商品房市場“順周期”效應(yīng),。對市場化屬性的住房，政府要做的是提供良好規(guī)范的市場環(huán)境,，及時進(jìn)行風(fēng)險提示和控制,，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。

　　構(gòu)建多主體供給,、多渠道保障,、

　　租購并舉的住房制度

針對上述住房發(fā)展的不平衡不充分矛盾，我們亟須根據(jù)不同屬性住房需求特點,，構(gòu)建多主體供給,、多渠道保障、租購并舉的住房制度,。

形成多主體,、多渠道的住房供應(yīng)體系。

對低收入家庭住房,，應(yīng)充分發(fā)揮政府主體責(zé)任,。在供求關(guān)系寬松的地區(qū)，以租金補貼或租房券為主,，讓低收入家庭通過租賃市場解決住房困難,。在供求關(guān)系緊張的地區(qū)，仍要適當(dāng)建設(shè)由財政支出為主的公共租賃住房,。對夾心層家庭,，進(jìn)一步增加供給渠道，逐步將新市民納入公共租賃住房體系,。引入專業(yè)住房租賃機(jī)構(gòu),，提高租賃住房項目建設(shè)和運營水平,。向已經(jīng)具備穩(wěn)定就業(yè)的首次購房家庭提供共有產(chǎn)權(quán)住房，嚴(yán)格設(shè)置共有產(chǎn)權(quán)住房的退出方式,，避免公共補貼泛化和流失,。對高收入家庭，則完全通過更加規(guī)范的房地產(chǎn)市場來提供住房,。

優(yōu)化和拓寬土地供給渠道,。

選擇區(qū)位適宜的農(nóng)村集體建設(shè)用地，建設(shè)租賃型住房和共有產(chǎn)權(quán)住房,，兼顧政府,、村集體和個人利益，控制好土地的征地拆遷成本,，降低租賃住房項目的綜合成本,，使參與建設(shè)運營的社會資本形成合理的投資收益預(yù)期。在城市建成區(qū)內(nèi),，釋放閑置土地的潛力,，由政府成立的公司統(tǒng)一建設(shè)公共租賃住房或共有產(chǎn)權(quán)住房。提高土地規(guī)劃與城市總體規(guī)劃,、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃協(xié)調(diào)性,，提高多規(guī)合一力度。按照城市功能發(fā)展的客觀需要,，調(diào)整好住宅用地與產(chǎn)業(yè)用地的比例關(guān)系,，解決住宅用地價格和工業(yè)用地價格的剪刀差問題，實現(xiàn)住宅,、工業(yè),、商業(yè)三者用地的協(xié)調(diào)配置。

　　完善房地產(chǎn)稅收體系,。

對參與建設(shè)公共租賃住房的機(jī)構(gòu),，在企業(yè)所得稅和增值稅環(huán)節(jié)應(yīng)給予較大幅度的減免，切實提高項目經(jīng)濟(jì)上的可持續(xù)性,。鼓勵業(yè)主將住房交由政府所屬機(jī)構(gòu)代持經(jīng)營,，并在個人所得稅甚至是未來開征的房產(chǎn)稅等方面給予優(yōu)惠。在總體稅負(fù)水平不增加的基礎(chǔ)上,，適時推出房產(chǎn)稅,，調(diào)整好交易環(huán)節(jié)和持有環(huán)節(jié)的稅負(fù)分配，覆蓋到存量房和新建住房,，不能造成稅收不公平現(xiàn)象,，處理好土地出讓收益與房產(chǎn)稅的關(guān)系，對每個家庭采取足夠的減免額度,，減少征收房產(chǎn)稅對普通收入家庭的沖擊,，通過適宜的累進(jìn)制設(shè)計,，充分發(fā)揮對社會財富分配的調(diào)整作用。

　　發(fā)展多層次的住房金融制度,。

近期,，住房貸款的綜合加權(quán)利率持續(xù)走高，這與商業(yè)性信貸規(guī)模收緊和風(fēng)險控制有直接關(guān)系,。一方面的確有效抑制了投資投機(jī)需求,，另一方面也使基本自住需求受到明顯抑制，有些城市購買首套住房的利率也調(diào)整到1.1倍利率,。

縱觀歷次房地產(chǎn)調(diào)控,，之所以出現(xiàn)一收就冷、一放就熱的現(xiàn)象,，一個很重要的原因就是住房金融調(diào)控的精準(zhǔn)度不夠,。在既有的住房金融制度下，很難實現(xiàn)自住需求與投資需求的分層調(diào)控,。因此,，亟須加快形成商業(yè)性住房金融與政策性住房金融互為補充的制度體系,?？煞e極穩(wěn)慎推進(jìn)住房公積金制度改革，建立政策性住房金融機(jī)構(gòu),，利用好互助性住房儲蓄金融自身優(yōu)勢,，通過個人所得稅減免、政府貼息支持,、合理制定貸款模式,，實現(xiàn)向中低價位、中小套型,、首套置業(yè)的基本住房需求傾斜,，為基本住房需求提供穩(wěn)定、長期,、低息的住房抵押貸款,。為提高住房公積金制度本身的吸引力，可向共有產(chǎn)權(quán)住房,、公共租賃住房建設(shè)提供建設(shè)貸款,，并優(yōu)先向住房公積金繳存人進(jìn)行配售、配租,。在國家層面建立統(tǒng)一的住房公積金流動性風(fēng)險管理機(jī)構(gòu),，通過政府信用支持、發(fā)行金融債,、資產(chǎn)證券化等多種手段,，發(fā)揮住房公積金對基本住房需求的政策支持潛力,。

（作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員）