從嚴(yán)格審批到按需申領(lǐng)

新中國護(hù)照變遷記(深閱讀)

曾經(jīng),，中國人出國辦護(hù)照所需材料厚如書本，因私出國的人寥寥無幾,。新中國成立到改革開放前的30年間，中國公民普通護(hù)照只簽發(fā)了21萬本,，年均約7000本,。改革開放后，隨著留學(xué)潮,、旅游潮的出現(xiàn),，護(hù)照簽發(fā)量出現(xiàn)井噴式增長(zhǎng)。新組建的國家移民管理局向本報(bào)提供的數(shù)據(jù)顯示,，2002年到2017年,，中國公民普通護(hù)照簽發(fā)量達(dá)1.73億本，年均簽發(fā)1080萬本,。

護(hù)照,，對(duì)于個(gè)人來說，是公民出入國境和在國外證明國籍和身份的證件,；對(duì)于國家來說,，是“門面”，是主權(quán)的象征和體現(xiàn),?；仡櫺轮袊闪⒔?0年來中國公民普通護(hù)照的變遷，可以看到,，審批程序逐漸簡(jiǎn)化,，制證水平不斷提升，“含金量”越來越高,。專家表示,，中國護(hù)照只用了60多年時(shí)間，就走過了西方國家二三百年的成長(zhǎng)路程,。它像一面鏡子,，折射出中國越來越強(qiáng)的綜合國力,，和中國政府日益自信和開放的對(duì)外形象,。

新中國成立至改革開放前

管理嚴(yán)格 辦理量少

《中華人民共和國護(hù)照法》規(guī)定，中國護(hù)照分為普通護(hù)照,、外交護(hù)照和公務(wù)護(hù)照,。普通護(hù)照又分因私、因公兩種,。其中,，中國公民因私普通護(hù)照(下稱普通護(hù)照)主要發(fā)給出國探親,、旅游、學(xué)習(xí)以及前往國外定居的中國公民使用,，使用面廣,、持有量大。

新中國成立以來,，普通護(hù)照發(fā)生過十余次版本變化,。我們可以將其劃分為3個(gè)時(shí)段：新中國成立至改革開放前、改革開放初期至新世紀(jì)前,、新世紀(jì)以來,。每個(gè)時(shí)段的變遷都打著深深的時(shí)代烙印。

中國人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院邊防系副教授梁治寇表示,，從管理體制看,，上世紀(jì)50年代末，普通護(hù)照開始由外事部門轉(zhuǎn)歸公安機(jī)關(guān)管理,。從內(nèi)容看,，護(hù)照文字印刷多為中俄文對(duì)照，是當(dāng)時(shí)外交形勢(shì)的直接反映,。從制作技術(shù)看,，護(hù)照需要手工填寫，防偽手段幾乎為零,。

改革開放前,，出國人員主要為援建專家、工程技術(shù)人員,；因私出國的絕大多數(shù)為歸僑和僑眷,，每年辦理量不過幾千本。在外交部原領(lǐng)事司副司長(zhǎng)范振水看來,，這主要是由當(dāng)時(shí)的單一公有制,、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和相關(guān)政治形勢(shì)決定的。一些時(shí)段內(nèi),，“出國管理處于‘三無狀態(tài)’：受理無明確規(guī)定,，審批無明確時(shí)間，管理無明確機(jī)構(gòu)”,。

改革開放初期至新世紀(jì)前

關(guān)卡減少 逐步規(guī)范

對(duì)于全球化智庫(CCG)理事長(zhǎng)兼主任王輝耀來說,，1984年出國留學(xué)前辦理護(hù)照的經(jīng)歷至今仍歷歷在目。

1982年,，從廣州外國語學(xué)院畢業(yè)的王輝耀來到原國家外經(jīng)貿(mào)部國際經(jīng)濟(jì)合作司工作,。兩年后，他獲得赴加拿大留學(xué)的機(jī)會(huì)。雖然是國家干部,，他辦理護(hù)照所需的留學(xué)邀請(qǐng)函,、贊助、薪級(jí)條件,、獎(jiǎng)學(xué)金等材料依然很多,，“所有材料加起來有一本書那么厚”。這些材料需要經(jīng)過單位審批,，公安部門還會(huì)核查其出身,、家庭成分、海外關(guān)系,、政治思想等情況,。一個(gè)多月后，他終于拿到了護(hù)照,。王輝耀對(duì)記者表示,，“感謝改革開放政策，讓我有了出國留學(xué)的機(jī)會(huì),。”

不過,，人們實(shí)際辦理護(hù)照的過程并不那么順利。“申請(qǐng)護(hù)照的證明材料多,、前置審批多,、審批單位自由裁量權(quán)過大等問題，造成申請(qǐng)人來回跑路,，拉長(zhǎng)了辦證時(shí)間,。”外交學(xué)院外交學(xué)與外事管理系教授夏莉萍對(duì)記者舉例說，當(dāng)時(shí)辦理護(hù)照需單位蓋章,，一些人為了出國留學(xué),，在未滿服務(wù)期的情況下，需要給所在單位交一筆培養(yǎng)費(fèi),，才能得到單位蓋章,。

變化從上世紀(jì)90年代開始出現(xiàn)。隨著留學(xué),、探親,、“新馬泰”旅游等因私出國大潮涌起，公安部從1994年起在全國統(tǒng)一公民因私出國護(hù)照申請(qǐng)和審批程序,，護(hù)照申領(lǐng)邁入規(guī)范化時(shí)代,。

此外，為應(yīng)對(duì)持用偽假護(hù)照偷渡等新問題,，1992年,、1997年頒發(fā)的新版護(hù)照在防偽技術(shù)方面都有新突破。改手工填寫為打??；持照人像片加用防偽塑封膜；加蓋“中華人民共和國公安部出入境管理局”國徽印章,；啟用可供光電字符識(shí)別技術(shù)閱讀的機(jī)讀碼……護(hù)照研制,、印制水平和防偽技術(shù)含量大幅提升。

進(jìn)入新世紀(jì)以來

立法保障 驚人跨越

經(jīng)濟(jì)的崛起,，帶動(dòng)了中國首批出國旅游潮在本世紀(jì)初達(dá)到一個(gè)高峰,。統(tǒng)計(jì)顯示，2001年,，中國人出境旅游突破1000萬,，占據(jù)了當(dāng)時(shí)護(hù)照申領(lǐng)量的2/3。

不過,，新世紀(jì)初期,，跟團(tuán)游是辦理普通護(hù)照的重要前提。夏莉萍說,，許多人參加團(tuán)隊(duì)旅行,，很大一個(gè)原因就是為了申領(lǐng)一本護(hù)照，方便以后出國,。

2001年,，在中國加入世貿(mào)組織10天后，全國公安出入境管理工作會(huì)議召開,。會(huì)議宣布了按需申領(lǐng)護(hù)照試點(diǎn),、取消港澳游名額限制、擴(kuò)大口岸簽證點(diǎn)等多項(xiàng)改革措施,。時(shí)至今日,，這次會(huì)議的歷史意義仍十分巨大。它標(biāo)志著新中國成立以來的護(hù)照審批時(shí)代即將結(jié)束,。到2006年,，全國200多個(gè)大中城市實(shí)現(xiàn)按需申領(lǐng)。2006年通過的護(hù)照法,，2013年施行的出境入境管理法,，更是從法律上保障公民依法出入境的各項(xiàng)權(quán)利。

新世紀(jì)以來,，王輝耀的護(hù)照換發(fā)了好幾次,。“每次去辦理都能感受到新變化。”他說,，以前北京只有一個(gè)出入境管理處,，后來每個(gè)區(qū)縣都有了,，而且異地也能辦護(hù)照；申請(qǐng)材料逐步簡(jiǎn)化,，辦理時(shí)間由一兩個(gè)月縮短到10天,，護(hù)照年限由5年增為10年。

“在出入境時(shí),，以前要填各種表格,，現(xiàn)在一本護(hù)照就能方便進(jìn)出。2012年電子護(hù)照出現(xiàn)后,，每次口岸通關(guān)時(shí)間只要幾秒鐘,。這些都是進(jìn)步。”王輝耀說,。

相關(guān)專家對(duì)記者表示,，總的來看，新中國成立以來普通護(hù)照變遷呈現(xiàn)出4個(gè)特點(diǎn),。一是證件標(biāo)準(zhǔn)更規(guī)范,。證件規(guī)格、欄目規(guī)劃等參照國際有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)制作,，逐漸變得簡(jiǎn)潔實(shí)用,、美觀大方。二是證件防偽性能更強(qiáng),。新型防偽材料,、防偽技術(shù)及制作工藝不斷更新，特別是數(shù)字安全防偽技術(shù)應(yīng)用,，使證件防偽能力大幅提升,。三是證件簽發(fā)管理智能化程度更高。護(hù)照制作由人工手寫發(fā)展到完全自動(dòng)化制作,，證件管理實(shí)現(xiàn)全流程數(shù)字化,，證件簽發(fā)管理水平不斷提高。四是證件應(yīng)用更便捷安全,。例如,，2012年版電子護(hù)照采用內(nèi)嵌非接觸式集成電路芯片，存儲(chǔ)持證人個(gè)人資料,、指紋及證件簽發(fā)信息等,，并對(duì)芯片數(shù)據(jù)采取多種保護(hù)機(jī)制，既極大提高了通關(guān)效率,，又標(biāo)志著中國護(hù)照安全性能達(dá)到世界先進(jìn)水平,。

“新中國成立以來，普通護(hù)照版本從最初的單頁紙,、手工填寫,，發(fā)展到如今集成了多項(xiàng)國際領(lǐng)先的制證技術(shù),，其跨越是驚人的。從整體看,，我們已走過了西方先進(jìn)國家二三百年的護(hù)照成長(zhǎng)路程,。”梁治寇說。

展望未來

簡(jiǎn)化程序 提升質(zhì)量

不久前,，北京市居民劉女士申請(qǐng)了美國某銀行的工作職位,，銀行要求她5月14日上午準(zhǔn)時(shí)報(bào)到并簽訂勞動(dòng)合同,，逾期則合同作廢,。5月9日，劉女士來到北京市公安局出入境大廳辦理護(hù)照,。得知需要10個(gè)工作日才能取證時(shí),，她心急如焚。值班民警了解情況后,，認(rèn)為劉女士的情況符合“只跑一次”制度中的加急取證條件,，便協(xié)助其辦理了加急手續(xù)。幾天后,，劉女士及時(shí)拿到了護(hù)照,。激動(dòng)萬分的她連連稱贊：“‘只跑一次’政策真是幫了大忙。”

劉女士所說的“只跑一次”制度由國家移民管理局于今年5月1日起推出,，將原來辦理護(hù)照等出入境證件需要的制證照片采集,、指紋采集、申請(qǐng)材料提交,、面見核查,、證件繳費(fèi)等5個(gè)環(huán)節(jié)，集中在同一時(shí)間,、同一場(chǎng)所辦理,；同時(shí)還為5種緊急辦證情形群眾開通了快速辦證的“綠色通道”。

國家移民管理局相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)記者表示,，為進(jìn)一步提升精細(xì)化服務(wù)水平,，國家移民管理局下一步將實(shí)施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略和智慧移民出入境管理建設(shè)，拓寬網(wǎng)上辦事范圍,；同時(shí)進(jìn)一步強(qiáng)化信息共享,，簡(jiǎn)化申請(qǐng)材料。

“國家移民管理局成立后一個(gè)多月內(nèi),，推出了多項(xiàng)便民利民的大紅利,，體現(xiàn)了服務(wù)為民的新氣象新作為。”王輝耀表示,，中國公民外出旅游是民間外交,、公共外交的重要方式之一,，簡(jiǎn)化辦證程序，將方便更多人出入境,。同時(shí),，中國正從移民來源國向移民過境國和目的國多重角色轉(zhuǎn)變，國家移民管理局的組建及運(yùn)營,，釋放出中國對(duì)全球開放包容發(fā)展的明確信號(hào),。

2017年，中國出入境人數(shù)達(dá)5.98億人次,。隨著中國人外出旅游數(shù)量不斷增加,，中國護(hù)照“含金量”也在不斷提升。截至今年1月3日,，持普通護(hù)照中國公民可免簽,、落地簽前往的國家和地區(qū)增加到67個(gè)。夏莉萍表示,，這源于中共十八大以來中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和雙邊領(lǐng)事磋商的努力,。

不過，衡量公民國際旅行自由度的亨氏免簽指數(shù)仍然排名靠后,，成為中國護(hù)照“含金量”被質(zhì)疑的一個(gè)依據(jù),。夏莉萍認(rèn)為，國家富強(qiáng)程度與亨氏簽證受限指數(shù)有聯(lián)系,，但不是必然聯(lián)系,。很多時(shí)候，免簽是相互的,。中國是一個(gè)人口大國,，如果為了獲得對(duì)方國家免簽而盲目敞開國門，“三非問題”(非法入境,、非法居留,、非法就業(yè))會(huì)更加突出。

“如何做到有效平衡,，是下一步亟須考慮的,。”夏莉萍說。

本報(bào)記者 彭訓(xùn)文