李宇嘉

7月12日,，住建部召開棚戶區(qū)改造工作吹風(fēng)會，公告了上半年棚改進(jìn)展情況,，再次明確了啟動新的棚改三年攻堅計劃,，并對下一階段棚改工作做了系統(tǒng)性部署,。

住建部有關(guān)司局負(fù)責(zé)人表示,，商品住房庫存不足、房價上漲壓力較大的地方,，應(yīng)有針對性地及時調(diào)整棚改安置政策,，采取新建棚改安置房的方式；商品住房庫存量較大的地方,，可以繼續(xù)推進(jìn)棚改貨幣化安置。

該負(fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào),，進(jìn)一步合理界定和把握棚改的范圍和標(biāo)準(zhǔn),。各地要堅持既盡力而為、又量力而行的原則,，切實(shí)評估論證財政承受能力,，不搞一刀切、不層層下指標(biāo),、不盲目舉債鋪攤子,，進(jìn)一步合理界定和把握棚改的標(biāo)準(zhǔn)和范圍，重點(diǎn)攻堅改造老城區(qū)內(nèi)臟亂差的棚戶區(qū)和國有工礦,、林區(qū),、墾區(qū)棚戶區(qū)。

就在不久前,，市場傳聞國開行棚改項(xiàng)目合同審批權(quán)回收總行,，隨后演化為“棚改專項(xiàng)貸審批暫停、貨幣化安置叫停”的論調(diào),。

對此,，國開行回應(yīng)表示，今年以來,，該行嚴(yán)格執(zhí)行國家有關(guān)棚改政策,，在國務(wù)院相關(guān)部委指導(dǎo)下，配合地方政府依法合規(guī)開展棚改融資工作,。目前各項(xiàng)工作正在有序開展,。國開行還透露，截至5月末,，該行今年發(fā)放棚改貸款4369億元,，有力支持了棚改續(xù)建及2018年580萬套新開工項(xiàng)目建設(shè)。

此前,，市場上有觀點(diǎn)認(rèn)為,，三四線城市房價走高，在一定程度上與棚改及貨幣化安置有一定關(guān)聯(lián),，在投機(jī)炒作氛圍蔓延之下,，一些三四線城市的地方債務(wù)狀況和對土地財政的依賴有所加深,。

今年5月，在70個大中城市中,，新房價格環(huán)比上漲的有61個,，平均漲幅為0.6%，上漲數(shù)和漲幅均創(chuàng)1年來新高,，而三四線城市是推動房價上漲的主力,。

此外，目前絕大多數(shù)三四線樓市在售庫存消化周期降到15個月以下,，觸及2017年8月住建部等六部委明確的“控制貨幣化安置比例”的庫存周期標(biāo)準(zhǔn),。

那么出于控房價或者去庫存的考慮，實(shí)施了4年多的棚改是否應(yīng)該退出或減速呢,？棚改降速又是否會對樓市資金面以及開發(fā)投資和新開工造成負(fù)面沖擊呢,？又該如何看待棚改本身、棚改和樓市的關(guān)系以及未來棚改的走向呢,？

在上周的吹風(fēng)會上,，住建部開宗明義地提出，棚改是“穩(wěn)增長,、促改革,、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生”供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要舉措,。這個定位很重要,，棚改絕非單純地為了三四線樓市去庫存，更不是為了刺激樓市,。

2014年3月發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014~2020年）》,，提出將棚戶區(qū)和城中村改造納入國家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略中，明確到2020年基本完成城市棚戶區(qū)改造的任務(wù),。

同年的兩會政府工作報告也提出,，今后一個時期要著重解決好“三個1億人”問題，其中包括“改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村”,。這也意味著,，棚改是“三個1億人”新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的組成部分。

除了拆除危舊房,、城中村等不具備當(dāng)代社區(qū)居住功能的房子外,，棚改還兼顧完善城市功能、改善居住環(huán)境的使命,。但是,，無論拆遷及補(bǔ)償，社區(qū)服務(wù)配套,，或補(bǔ)齊城市功能,，都是一次性巨額投入并需要長期回收的大型項(xiàng)目,。

當(dāng)前，棚改集中的城市,，往往也伴隨著產(chǎn)能過剩,、產(chǎn)業(yè)落后，人口外流和老齡化嚴(yán)重,，地方財政負(fù)擔(dān)重,。在這種情況下，單靠當(dāng)?shù)卣?，很難推進(jìn)棚改,，甚至有可能惡化當(dāng)?shù)貍鶆?wù)風(fēng)險。由此,，國開行PSL（抵押補(bǔ)充貸款）及貨幣化安置，補(bǔ)上配套短板,，盤活存量空間,，這是惠民生與房地產(chǎn)良性循環(huán)的結(jié)合。

眾所周知,，“十三五”是我國全面建成小康的攻堅階段,，也是夯實(shí)內(nèi)需基礎(chǔ)、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段,，更是落實(shí)共享發(fā)展,、包容性發(fā)展理念，讓最廣大人民群眾充分分享城市化和工業(yè)化發(fā)展成果的關(guān)鍵階段,。2008~2017年,，全國棚改累計開工3896萬套，幫助約1億人“出棚進(jìn)樓”,。

其中,，2013~2017年，棚改累計開工2645萬套,，占比達(dá)到68%,，6000多萬居民“出棚進(jìn)樓”，享受到了現(xiàn)代社會有社區(qū),、有服務(wù),、有配套的商品住房和城市服務(wù)。

此外,，棚改帶動有效投資和建材,、裝修、家電等消費(fèi),，促進(jìn)上下游相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,，對經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長也發(fā)揮了積極作用,。

因此，正如住建部所言,，棚改持續(xù)推進(jìn),，對穩(wěn)增長、促改革,、調(diào)結(jié)構(gòu),、惠民生發(fā)揮了一舉多得的作用，其貢獻(xiàn)是歷史性的,。

作為一項(xiàng)覆蓋全國的公共政策,，加上棚改還有稅收、財政補(bǔ)貼和信貸等優(yōu)惠,，在一些地方的執(zhí)行過程中可能確實(shí)有一些走偏,。比如，有的地方將棚改政策覆蓋范圍擴(kuò)大到一般建制鎮(zhèn),；有的將道路拓展,、歷史街區(qū)保護(hù)、文物修繕等帶來的房屋拆遷改造項(xiàng)目納入棚改范圍,；也有的把房齡不長,、結(jié)構(gòu)比較安全的居民樓納入了棚改范圍；再比如,，有的項(xiàng)目配套設(shè)施與棚改安置住房并未同步規(guī)劃,、同步報批、同步建設(shè),、同步交付使用,，工程質(zhì)量出現(xiàn)了一些問題。

此外,，還有一些地方政府,，過分看重棚改對于城市空間的釋放，以及隨之而來的土地出讓收入,、房地產(chǎn)開發(fā)和固定資產(chǎn)投資,。

特別是2016年以來，在房地產(chǎn)市場明顯回升,，商品住房庫存消化周期明顯下降的情況下,，一些地方并未有針對性地及時調(diào)整完善政策，棚改貨幣化安置比例依然偏高,，貨幣化安置產(chǎn)生過多的被動需求,，人為助長住房供求矛盾及投機(jī)炒作。

針對這些問題,，在最近的吹風(fēng)會上,，住建部嚴(yán)格界定了棚改的范圍,、貨幣化安置的原則以及棚改專項(xiàng)貸款投放的門檻。

不久前的7月6日,，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于開展2018年國務(wù)院大督查的通知》,，明確了啟動新的棚改三年攻堅計劃，也就是2018~2020年三年1500萬套,，今年開工580萬套的任務(wù),。

此次吹風(fēng)會上，住建部再次強(qiáng)調(diào)了這一點(diǎn),，同時公告了今年1~6月棚改累計開工363萬套,，完成率到達(dá)63%的進(jìn)展情況，預(yù)示著今年棚改規(guī)模仍在高位,。

按照《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014~2020年）》,，棚改將在2020年前基本完成。其中,，2015~2017年完成700萬套,、2018~2020年1000萬套，但2015~2017這3年就完成超過1800萬套,，也即棚改目標(biāo)提前3年完成,。

2018~2020是棚改掃尾階段,，棚改及貨幣化安置的重點(diǎn),，也將集中在內(nèi)地省份腹地庫存較大的三四線城市及縣域。

未來,，從規(guī)模上講,，以工礦企業(yè)及城中村為主的棚戶區(qū)改造將式微，貨幣化安置比例也將會整體上下降,，但通過公共服務(wù)“補(bǔ)短板”和均等化,，讓更廣泛人民群眾享受城市化紅利的存量空間盤活，依舊會開展下去,，比如農(nóng)村危房改造,、鄉(xiāng)村振興、集體建設(shè)用地利用,、租賃住房發(fā)展等,，這些都是城鄉(xiāng)空間和房地產(chǎn)供給側(cè)改革的重要內(nèi)容，也將有效對沖房地產(chǎn)“去杠桿”對行業(yè)上下游及宏觀經(jīng)濟(jì)的影響,。

更重要的是,，從2005年遼寧啟動棚改算起，棚改已推進(jìn)了十幾年,，2008年以后新型城鎮(zhèn)化全面提速,、公共服務(wù)“補(bǔ)短板”,，三四線城市在教育醫(yī)療、交通通訊,、城市面貌,、居住體驗(yàn)、生活消費(fèi)等方面,，與大城市的差距持續(xù)縮小,。棚改改善了城市基本面、降低了進(jìn)城成本,，也逐漸建立起了助推內(nèi)需發(fā)力的強(qiáng)大基礎(chǔ),。（作者為深圳市房地產(chǎn)研究中心研究員）