國(guó)企“輸血”社保：大局大擔(dān)當(dāng)

距離國(guó)務(wù)院公布《劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社保基金實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）已經(jīng)過去一個(gè)月之久,，近日有報(bào)道稱，包括全國(guó)社?；鹄硎聲?huì),、人社部在內(nèi)都對(duì)國(guó)資劃轉(zhuǎn)社保基金一事進(jìn)行了技術(shù)層面的討論,。

筆者認(rèn)為,，充實(shí)社保基金對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展來說是重大利好,，有助于厘清養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和政府的邊界,。在償還轉(zhuǎn)制成本之后，政府將有望不再對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度兜底,。

而國(guó)有資本,，來之于民，用之于民,，開展此項(xiàng)工作,，既可化解社保欠賬多窟窿大的燃眉之急，壯大社會(huì)保障戰(zhàn)略儲(chǔ)備,、完善社會(huì)保障體系,，亦是深化國(guó)有企業(yè)改革的重要內(nèi)容。從我國(guó)目前國(guó)有資產(chǎn)的狀況來看,，劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資產(chǎn)充實(shí)社?；穑簿哂谐渥愕臈l件,。

20年政策探路：

減持,、轉(zhuǎn)持、劃轉(zhuǎn)

《方案》將中央和地方國(guó)有及國(guó)有控股大中型企業(yè),、金融機(jī)構(gòu)納入劃轉(zhuǎn)范圍,。公益類企業(yè)、文化企業(yè),、政策性和開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)以及國(guó)務(wù)院另有規(guī)定的除外,。劃轉(zhuǎn)比例統(tǒng)一為企業(yè)國(guó)有股權(quán)的10%。

這是對(duì)黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的落實(shí),?！稕Q定》指出：“劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社會(huì)保障基金。完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度,，提高國(guó)有資本收益上繳公共財(cái)政比例,，二〇二〇年提到百分之三十，更多用于保障和改善民生,。”通過完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算之涵義有三：提高國(guó)有資本“收益上繳公共財(cái)政比例”而非直接劃轉(zhuǎn)國(guó)有企業(yè)之國(guó)有資本,；逐漸提升,，到二〇二〇年達(dá)到上限百分之三十,，而非立即或一次性達(dá)到上限比例,；收益上繳部分更多用于保障和改善民生，而非只是用于社會(huì)保險(xiǎn)基金,。離2020年還有3年,，落實(shí)此事到了合適的時(shí)間點(diǎn)。

此次《方案》是國(guó)務(wù)院第三次發(fā)布有關(guān)劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本充實(shí)社?；鸬奈募?。在此之前，經(jīng)歷了“減持國(guó)有股籌集全國(guó)社?；?rdquo;“轉(zhuǎn)持國(guó)有股充實(shí)全國(guó)社?；?rdquo;階段。

“減持”階段,，可謂一波三折,。“劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社會(huì)保障基金”源自股權(quán)分置改革中的“國(guó)有股減持”政策。1998年下半年至1999年上半年,，為解決推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展的資金需求和完善社會(huì)保障機(jī)制,，國(guó)家開始進(jìn)行國(guó)有股減持的探索性嘗試。社?；鹩?000年8月設(shè)立,，同時(shí)成立“全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)”管理。社?；鹬饕獊碜灾醒胴?cái)政預(yù)算撥款,、國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)、基金投資收益和以國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的其他方式籌集的資金,。但由于實(shí)施方案與市場(chǎng)預(yù)期存在差距,，試點(diǎn)很快被停止。2001年6月6日,，國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施《減持國(guó)有股籌集社會(huì)保障資金管理暫行辦法》,，依然是延續(xù)解決國(guó)企改革資金問題和補(bǔ)充社會(huì)保障基金問題的思路，同樣由于市場(chǎng)效果不理想,，當(dāng)年10月22日宣布暫停,。2005年4月29日，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn),，中國(guó)證監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于上市公司股權(quán)分置改革試點(diǎn)有關(guān)問題的通知》,，啟動(dòng)了股權(quán)分置改革的試點(diǎn)工作。經(jīng)過兩批試點(diǎn),，取得了一定經(jīng)驗(yàn),，具備了轉(zhuǎn)入積極穩(wěn)妥推進(jìn)的基礎(chǔ)和條件。

截至2011年底,，全國(guó)國(guó)有企業(yè)（不含金融類企業(yè)）劃歸社?；饑?guó)有股權(quán)2119億元,，占全部社保基金財(cái)政性收入的43.1%,。盡管成績(jī)斐然,，2012年11月28日，時(shí)任中國(guó)證監(jiān)會(huì)主席的郭樹清仍建議劃撥更多的國(guó)有資產(chǎn)（包括金融資產(chǎn)）到社?；?，劃撥比例可以達(dá)到30%至50%。

后來,，到山東省任職后,，郭樹清繼續(xù)推進(jìn)此事。2015年3月7日,，山東省印發(fā)《省屬企業(yè)國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)充實(shí)社會(huì)保障基金方案》,，明確提出：將“按照一次劃轉(zhuǎn)、分步到位,、逐戶完善的原則”把“省屬471戶國(guó)有企業(yè)30%的國(guó)有資本（包括國(guó)有控股參股企業(yè)中的國(guó)有資本）劃轉(zhuǎn)充實(shí)省社會(huì)保障基金”,。

彼時(shí)，有聲音認(rèn)為國(guó)有資產(chǎn)不適宜劃到全國(guó)社?；鹄硎聲?huì),，其體制不順——財(cái)政部與國(guó)資委同時(shí)履行“出資人”職責(zé)，又都是國(guó)有資本“代表”,，產(chǎn)權(quán)混亂甚至經(jīng)營(yíng)混亂的局面在所難免,。此外，對(duì)于30%的國(guó)有資產(chǎn)如何區(qū)分也是問題,，如果把劣質(zhì)資產(chǎn)或者虧損企業(yè)劃過去的話,，社保基金不但沒辦法分紅,，可能還需要注資促進(jìn)企業(yè)發(fā)展,。

應(yīng)然之舉：

社保越虧越多

國(guó)企利潤(rùn)好轉(zhuǎn)

中國(guó)國(guó)有企業(yè)總資產(chǎn)約合140萬億元，現(xiàn)在要陸續(xù)將至多10%的股份轉(zhuǎn)給社保養(yǎng)老基金,，源于越來越嚴(yán)重的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口,。

《方案》稱，我國(guó)受多種因素影響,，形成了一定的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口,。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人口老齡化加劇，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付壓力不斷加大,，為充分體現(xiàn)代際公平和國(guó)有企業(yè)發(fā)展成果全民共享,，決定劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社保基金。從2002到2016年這15年間,，各級(jí)財(cái)政對(duì)養(yǎng)老金補(bǔ)助已達(dá)3.2萬億元,。2002年中央財(cái)政補(bǔ)助為408.2億元，2016年各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼已經(jīng)達(dá)到6511億元,。

《方案》指出，劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本,，基本目標(biāo)是彌補(bǔ)因?qū)嵤┮曂U費(fèi)年限政策形成的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口,，促進(jìn)建立更加公平、更可持續(xù)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,?！斗桨浮愤€表示，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革是系統(tǒng)工程,，應(yīng)統(tǒng)籌兼顧,，考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)，力求在公共財(cái)政適度支持的情況下實(shí)現(xiàn)精算平衡,。

簡(jiǎn)單來說,，每月隨工資一起繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)，會(huì)進(jìn)入到企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的“基金池”,。退休的人開始領(lǐng)養(yǎng)老金,，就是從這個(gè)基金池向外拿錢，正在工作的人繳費(fèi),，就是向這個(gè)基金池儲(chǔ)蓄,。我們都知道，中國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革開始于1997年,，1997年前退休的人,，1997年前工作了一段時(shí)間、之后退休的人,，都被視作“完全繳費(fèi)”,，這就產(chǎn)生了缺口。與此同時(shí),，隨著人口老齡化加劇,，每年向外拿錢的人越來越多，這個(gè)缺口也就變得越來越大,。

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局最新數(shù)據(jù)顯示,，2016年年底，我國(guó)60歲及以上老年人口數(shù)量達(dá)到2.3億,，占總?cè)丝诘?6.7%,。據(jù)預(yù)測(cè)，本世紀(jì)中葉,，60歲及以上老年人口將達(dá)到4.87億,，其中80歲及以上高齡老年人口將達(dá)到一億,，相當(dāng)于屆時(shí)發(fā)達(dá)國(guó)家高齡老年人口的總和。還有一組數(shù)字值得關(guān)注：目前中國(guó)0到24歲的人僅占人口總量的30%,，二十年后,，這些人20到44歲，是社會(huì)的主力人群,。按照當(dāng)前人口結(jié)構(gòu)和退休年限,，讓這部分人撐起4億人口的養(yǎng)老，顯然相當(dāng)吃力,。

按照原中國(guó)保監(jiān)會(huì)副主席周延禮今年6月在2017清華五道口金融論壇上的說法,，未來5到10年，中國(guó)養(yǎng)老金缺口約為8萬億到10萬億元,。而根據(jù)官方之前發(fā)布的數(shù)據(jù),，2015年全國(guó)社保基金剔除財(cái)政補(bǔ)貼因素后收不抵支,，以企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為例,，剔除財(cái)政補(bǔ)貼后，當(dāng)期保險(xiǎn)費(fèi)收入與支出相減,，“虧空”3024.87億元,，比2014年的收支差1563億元顯著擴(kuò)大。

養(yǎng)老金缺口迫使財(cái)政部想辦法,。值得注意的是,，財(cái)政收入增速出現(xiàn)嚴(yán)重下滑，而財(cái)政支出特別是社保方面支出卻在逐年增加,。所以,，國(guó)資劃撥社保基金是個(gè)趨勢(shì)性問題,。另一方面,，當(dāng)初退休職工主要是國(guó)有企業(yè)職工，現(xiàn)在讓國(guó)有企業(yè)彌補(bǔ)這部分錢,，也有法理上的合理性,。

當(dāng)然，去年以來國(guó)企尤其是中央企業(yè)營(yíng)收利潤(rùn)好轉(zhuǎn),，也為劃轉(zhuǎn)提供了有利條件,。今年前三季度，國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)總額21788.5億元,，同比增長(zhǎng)24.9%,。其中，中央企業(yè)14073.8億元，同比增長(zhǎng)17.8%,；地方國(guó)有企業(yè)7714.7億元,，同比增長(zhǎng)40.3%。

做長(zhǎng)遠(yuǎn)打算：

不干預(yù)經(jīng)營(yíng),、不大量變現(xiàn),、

一般不涉上市公司

過去，外界對(duì)于國(guó)資劃撥社?；鸬囊蓡栴H多,，此次《方案》均予以正面解答。

疑問一,，如果相當(dāng)一部分國(guó)有資產(chǎn)被劃撥到社保基金,，出資被拿走,，出資人代表這一相對(duì)成熟完善的角色肯定要轉(zhuǎn)型，此次劃轉(zhuǎn)對(duì)于國(guó)有企業(yè)的股權(quán),、經(jīng)營(yíng)是否產(chǎn)生影響,？《方案》的回答是不干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)。在承接主體方面,，《方案》規(guī)定劃轉(zhuǎn)的中央企業(yè)國(guó)有股權(quán),，由國(guó)務(wù)院委托社保基金會(huì)負(fù)責(zé)集中持有,，單獨(dú)核算,，接受考核和監(jiān)督。條件成熟時(shí),，經(jīng)批準(zhǔn),，社保基金會(huì)可組建養(yǎng)老金管理公司,，獨(dú)立運(yùn)營(yíng)劃轉(zhuǎn)的中央企業(yè)國(guó)有股權(quán),。為此，《方案》明確,，社?；饡?huì)等承接主體的收益主要來源于股權(quán)分紅。社?；饡?huì)及各?。▍^(qū)、市）國(guó)有獨(dú)資公司等承接主體作為財(cái)務(wù)投資者,，享有所劃入國(guó)有股權(quán)的收益權(quán)和處置權(quán),，不干預(yù)企業(yè)日常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理，一般不向企業(yè)派出董事。必要時(shí),，經(jīng)批準(zhǔn)可向企業(yè)派出董事,。

疑問二，一旦實(shí)施國(guó)有資產(chǎn)劃撥社?；?，國(guó)有企業(yè)整體上市的動(dòng)力和積極性必然下降，有些企業(yè)還可能有意降低國(guó)有股持股比例,?！斗桨浮芬?guī)定，劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社?；?，主要?jiǎng)澽D(zhuǎn)對(duì)象是中央和地方企業(yè)集團(tuán)的股權(quán)，一般不涉及上市企業(yè),。對(duì)于少量涉及的上市企業(yè),，劃轉(zhuǎn)是原國(guó)有股東將其10%的股權(quán)轉(zhuǎn)至社保基金會(huì)等承接主體,，屬于國(guó)有股權(quán)的多元化持有,，不改變企業(yè)國(guó)有股權(quán)的屬性和總量。同時(shí),，社?；饡?huì)等承接主體作為長(zhǎng)期財(cái)務(wù)投資者，以獲得股權(quán)分紅收益為主,。?；鸬瘸薪由鲜泄蓹?quán)后，仍要履行禁售義務(wù)等,。

疑問三,，《方案》實(shí)施是否意味著出現(xiàn)大量變現(xiàn)國(guó)有資本？《方案》提出,，社?；饡?huì)等承接主體經(jīng)批準(zhǔn)可以通過國(guó)有資本運(yùn)作獲取收益。國(guó)有資本運(yùn)作主要是國(guó)有資本的結(jié)構(gòu)調(diào)整和有序進(jìn)退,，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本保值增值,，獲取更多收益，不是簡(jiǎn)單的變現(xiàn)國(guó)有資本,?！斗桨浮愤€要求，社?；饡?huì)等承接主體要履行3年以上的禁售期義務(wù),，并應(yīng)承繼原持股主體的其他限售義務(wù),。在禁售期內(nèi)，如劃轉(zhuǎn)涉及的相關(guān)企業(yè)上市,，還應(yīng)承繼原持股主體的禁售期義務(wù),。因此，在上述期限內(nèi)承接主體也不會(huì)變現(xiàn)國(guó)有資本,。

實(shí)際上,，國(guó)有資產(chǎn)劃撥社保基金從整體看是積極的,，對(duì)于由此帶來的問題,，不是無解，是需要制度層面的設(shè)計(jì),。劃撥按照試點(diǎn)先行,、分級(jí)組織、穩(wěn)步推進(jìn)的原則進(jìn)行,?！斗桨浮诽岢觯谝徊?，2017年選擇部分中央企業(yè)和部分省份開展試點(diǎn),。中央企業(yè)包括國(guó)務(wù)院國(guó)資委監(jiān)管的中央管理企業(yè)3至5家,、中央金融機(jī)構(gòu)2家,。試點(diǎn)省份的劃轉(zhuǎn)工作由有關(guān)省（區(qū),、市）人民政府具體組織實(shí)施,。第二步，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,，2018年及以后,，分批劃轉(zhuǎn)、盡快完成劃轉(zhuǎn)工作,。

至于今后是否進(jìn)一步劃轉(zhuǎn),，《方案》表示：“今后，結(jié)合基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革及可持續(xù)發(fā)展要求,，若需進(jìn)一步劃轉(zhuǎn),，再作研究。”這意味著,，這一批如果收益不夠,，可能還會(huì)劃入更多的企業(yè)股權(quán)來解決社保缺口。此次《方案》也提到,，要堅(jiān)持立足長(zhǎng)遠(yuǎn),，“建立國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)和企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口逐步彌補(bǔ)相結(jié)合的運(yùn)行機(jī)制,。”（李錦）